自從2008年8月份北京宣佈設立集會遊行示威區以來，不少新聞媒體關注北京市公安局處理集會遊行示威的情況。北京市公安局負責人在接受記者採訪時公佈，８月份以來，北京市主管機關共接待申請集會遊行示威７７起１４９人次。其中，境內人員提出申請的７４起１４６人次，境外人員提出申請的３起３人次。此外，還接待有關集會遊行示威的諮詢２２起２４人次，其中，境內人員諮詢１３起１４人次，境外人員諮詢９起１０人次。已有７４起遊行示威活動的申請人通過有關主管機關或單位與他們的協商，解決了具體問題，因而自行撤回了申請。在已經提出的遊行示威申請中，還有２起屬於申請手續不全、不符合申請要求的，現正在補正相關手續。例如，日前，某位申請人申請攜幼童進行遊行示威。根據集會遊行示威法等有關法律法規的規定，集會遊行示威是表達共同意願的活動，而幼童不具有獨立的意志，沒有行為能力和責任能力，不符合參加集會遊行示威的主體條件。因此，主管機關請其補正參加示威活動的符合條件的人員和人數，並提供相關材料。當然，要求補正材料並不意味著拒絕申請或已經做出了不許可的決定。此外，還有１起屬於集會遊行示威法規定的不予許可的情形，主管機關已做出不予許可的決定。（新華社2008年8月18日）
由此可以看出，我國集會遊行示威法把遊行示威的目的作為批准與否的實質性條件，凡是屬於“要求解決具體問題的”，一般不予批准，而是提交有關機關或者單位的上級主管部門協商解決。可見，我國集會遊行示威法把單位或者有權機關的批准作為申請遊行示威的前置條件。這樣的規定雖然可以減少集會遊行示威的次數和人數，但卻讓公民憲法上的權利很難落到實處。在現實生活中，公民在勞資糾紛、房屋拆遷糾紛中，與單位或者有權機關直接發生矛盾，由它們來協商解決，無疑將申請人置於尷尬境地。所以，集會遊行示威法的這項規定，從表面上來看，尊重公民集會遊行示威的權利，但是從實施的效果來看，等於剝奪了公民集會遊行示威的權利。
公民集會遊行示威，是公民憲法上不服從的權利。其核心價值就在於，在依靠司法、行政管道不能解決問題的情況下，通過公開的方式表達自己的意見，從而引起社會廣泛關注，促請立法機關進一步完善法律，或者監督行政機關、司法機關解決申請人的問題。假如為了社會穩定，而把涉及具體糾紛的集會遊行示威活動扼殺在搖籃之中，那麼，就等於將矛盾掩藏起來，從而為社會矛盾的總爆發埋下隱患。
根據集會遊行示威法第12條的規定，反對憲法所確定的基本原則、危害國家統一、主權和領土完整、煽動民族分裂、有充分根據認定申請舉行集會遊行示威將直接危害公共安全或者嚴重破壞社會秩序的，公安機關不予許可。換句話說，凡是涉及到國家利益的集會遊行示威，公安機關不予許可；凡是涉及個人利益的集會遊行示威，公安機關不予許可，那麼請問，我國的集會遊行示威法還有存在的必要嗎？
集會遊行示威的核心在示威，按照我國集會遊行示威法的規定，示威是在露天公共場所或者公共道路上以集會、遊行、靜坐等方式，表達要求、抗議或者支持、聲援等共同意願的活動。對於公民個人來說，涉及到具體問題時，當然可以通過行政復議、民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟等合法的管道加以解決，但是，當若干公民面臨同樣的問題，他們當然有權向公安機關申請示威，以公開表達意見。假如把公民憲法上的權利轉化成為具體的民事權利，要求公民必須通過行政或者司法途徑來解決問題，那麼，就是混淆了公民憲法上的基本權利與民事權利。
集會遊行示威是憲法上的基本權利，這項權利是公民表達權利的組成部分。不同於民事權利之處就在於，這些權利的行使不需要借助司法機關，而應由行政機關加以保護。公民行使憲法上的權利，是為了更好地保護自己的民事權利。假如把公民行使憲法權利的行為全部還原為民事行為或者行政行為，並且要求公民所在單位或者行政機關、司法機關來解決，那麼，就顛倒了公民憲法上的權利與民事權利之間的關係，混淆了不同性質的法律關係，變相剝奪了公民憲法上的基本權利。
在現實生活中，公民的不滿情緒多數是由具體案件所引發的。公民既可以通過集會遊行示威表達自己的不滿，也可以通過行政的程式、司法的程式解決具體的問題。假如為了社會穩定，而不許公民集會遊行示威，那麼就會減少舒緩民怨的管道，營造虛假的和諧氛圍。
所以，筆者強烈建議儘快修改集會遊行示威法，取消公民集會遊行示威的前置條件，允許公民就“要求解決具體問題”而申請集會遊行示威。這不是一個簡單的技術問題，而是涉及到憲法和法律之間的關係，關乎立法者的價值取向問題。制定集會遊行示威法的目的，是為了更好地保護公民憲法上的基本權利，而不是為了剝奪或者限制公民憲法上的權利。假如不允許公民就個人問題公開表達自己的意見，那麼，就會把公民逼到牆角，就容易出現群體性事件，或者惡性暴力事件。可以設想，假如公民在經過訴訟、申訴之後，具體的問題仍然無法解決，公安機關批准他們上街集會遊行示威，可以引起社會各界廣泛注意，從而促請立法機關或者司法機關正視問題，減少極端暴力事件。
從社會學的角度來分析，任何社會問題都是由具體問題所引發的。如果不允許公民因具體問題而申請集會遊行示威，那麼，具體問題就會變成社會問題。從法學的角度來分析，國家利益、個人利益和社會利益之間可以互相轉化。如果不尊重公民的個人利益，那麼就沒有真正的國家利益和社會利益。假如為了國家利益而犧牲公民的個人利益，同時又不允許公民依照憲法的規定充分表達意見，那麼，國家利益就不會得到公民的認同。假如打著維護社會公共利益的幌子，侵犯公民的個人利益，同時又不允許公民通過集會遊行示威的方式，充分表達自己的意見，那麼，社會公共利益的合法性就存在問題。國家利益、社會公共利益從本質上來說，都屬於經過法定程式轉化了的特殊的個人利益。沒有公民的個人利益，就不可能有真正的社會公共利益或者國家利益，有的只能是以公共利益或者國家利益為表現形式的極少數獨裁者的個人利益。所以，將公民追求個人利益而申請集會遊行示威排除在法律許可之外，就是沒有搞清國家利益、社會公共利益和個人利益之間的關係，人為地誇大了個人利益、公共利益和國家利益之間的緊張關係，在法律上形成一種難以解脫的悖論。公民申請集會遊行示威，在通常情況下是因為在窮盡了行政手段、司法手段之後，沒有其他更好的救濟手段，只能通過公開表達意見的方式，引起社會廣泛注意。如果在得不到行政機關、司法機關救濟的情況下，不允許公民以個人名義就具體問題申請集會遊行示威，那麼，就會堵塞所有解決問題的通道，從而激化社會矛盾。從經濟學的角度來看，當公民的正當訴求通過司法途徑難以實現的時候，讓他們走上街頭，發洩自己的情緒，非但不會產生嚴重的後果，反而由於引起了社會廣泛注意，從而舒緩了申請人的對立情緒，為立法機關和其他機關解決問題爭取了時間和空間。從心理學的角度來看，將個人問題社會化，引起社會廣泛關注，可以使當事人有一種重新融入社會群體的感覺，他們可以借助於公眾的同情、幫助，在更大範圍內解決問題。從這個角度來說，尊重公民集會遊行示威的權利，不僅僅是一個法律問題，它還是一個值得社會學家、經濟學家、心理學家乃至其他社會各界廣泛研究的重要課題。
當然，按照集會遊行示威法的規定，公安機關要求公民就具體問題申請單位或者有權機關解決，並不意味著徹底堵死集會遊行示威的道路。當單位或者有權機關難以解決具體問題的時候，公安機關還可以根據具體情況，作出行政許可還是不許可的決定。但從立法思路上來看，集會遊行示威法存在重大缺陷：這一方面表現在，它把公民憲法上的基本權利等同於具體的民事權利，從而為公民行使憲法權利設立了前置條件；另一方面表現在，賦予了行政機關不受節制的自由裁量權，行政機關是否許可公民集會遊行示威，完全由行政機關自己說了算，法律以形式上的許可限制甚至剝奪了公民憲法上集會遊行示威的權利。這是一種不尊重公民憲法權利的表現，也是我國集會遊行示威法難以充分發揮作用的根本原因。自從我國頒佈實施集會遊行示威法以來，經過公安機關合法批准的集會遊行示威活動屈指可數。這一方面說明公安機關思想不夠解放，還沒有真正意識到，在多元化社會尊重公民憲法上基本權利的重要性；另一方面也說明行政主導的集會遊行示威法，嚴重影響了這部法律的社會效用。如果不儘快啟動修改程式，完善這部法律，取消公民申請集會遊行示威的前提條件，限制行政機關的自由裁量權，那麼，這部法律非但不能緩解社會矛盾，反而會成為一些社會矛盾爆發的根源。
筆者多次強調，集會遊行示威是公民憲法上的基本權利，所以，全國人大及其常委會不能限制和剝奪公民憲法上的集會遊行示威權利。但這並不意味著，全國人大不能對集會遊行示威制定法律。全國人大及其常委會在制定法律的時候，必須充分尊重公民憲法上的權利，儘快改變行政主導的立法觀念，在申請條件和批准程式方面，充分尊重公民的意願，不能把解決具體問題的集會遊行示威排斥在法律之外，更不能藉口直接危害公共安全或者破壞社會公共秩序而將絕大多數集會遊行示威的申請拒之門外。
（《自由聖火》首發 轉載請注明出處並保持完整）
