〈地方制度法〉於四月針對直轄市相關條文大幅修正。此次修正條文的重點，在於賦與縣市單獨或合併升格為直轄市的法源依據，而其背後的動力，則是來自馬英九總統關於我國地方區劃重劃為「三都十五縣」的競選政見，而擬以臺中縣市之合併，啟動國土空間的重新調整。陳水扁總統早已承諾要推動臺中市升格，與馬英九的差別，在於馬英九還要推動其餘縣市的整併。
依〈地方制度法〉之規定，符合升格條件的縣市不只臺中縣市，此則導致數個縣市皆開始就升格進行申請之準備。故而此次〈地方制度法〉之修正與未來臺中直轄市之設置，將考驗著「三都十五縣」的構想能否落實，甚至亦將衝擊現行地方制度區別直轄市與縣市的實益。
根據馬英九民國九十一年九月二十五日在國立政治大學法學院、公共行政及企業管理教育中心、《聯合報》、新臺灣人文教基金會合辦之《行政區劃、財政劃分與地方自治改革》學術研討會上所提出的構想，三都十五縣的具體內容是臺北縣市、基隆市三縣市合併為臺北直轄市，簡稱臺北都；臺中縣、臺中市二縣市合併為臺中直轄市，簡稱為臺中都；高雄市、高雄縣二縣市合併為高雄直轄市，簡稱高雄都，十五縣則是桃園縣、新竹縣（新竹縣市合併）、苗栗縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣（嘉義縣市合併）、臺南縣（臺南縣市合併）、屏東縣、宜蘭縣、花蓮縣、臺東縣、澎湖縣、金門縣、馬祖縣（即連江縣）等。在〈地方制度法〉修正公布後，目前已有十一個縣市提出或準備提出升格直轄市的申請，但如果依照三都的構想，關於直轄市的設置，其實只要臺中縣市合併升格，臺北縣、基隆市併入臺北市，高雄縣併入高雄市就足夠了，目前正在進行中的其他縣市升格申請案，都超出了馬英九的規劃。
臺灣三萬六千平方公里的領土上，存在著臺灣、福建兩個省和臺北、高雄兩個直轄市，而因臺灣省與福建省皆虛級化，故而其原有省轄縣市自治實質上皆由內政部直接監督，與臺北、高雄兩直轄市無異，但按照〈財政收支劃分法〉的規定，中央政府補助各級地方自治團體的普通統籌分配稅款，係以一定比例分配予直轄市、縣市、鄉鎮市者，而正因為存在直轄市之建制，臺北市、高雄市兩市乃得享有比例較高之直轄市分配額，其餘臺灣共二十三個縣市則只能共同分配縣市額度。我們要指出的是，臺北縣、桃園縣的人口規模皆與臺北市相當，只因不是直轄市，就只能參與縣市分配額，顯然國家財政資源的分配乃特惠於直轄市，問題是，地方自治團體的財源除了中央和上級政府補助外，主要還有自有財源，臺北市、高雄市皆位居臺灣政治經濟中心，工商業發達，地方稅源充足，本來在地方財政收入上對於普通統籌分配稅款的依賴就沒有其他省轄縣市大，而如今原有平衡國家各縣市財政收支作用的普通統籌分配稅款，竟然還將最大宗分配給直轄市，這就不能不坐實了「劫貧濟富」的指控，使區域發展的不平衡和城鄉的貧富差距更形嚴重。
政府將臺中縣市合併升格，表面上是使直轄市的普通統籌分配稅款多了一個直轄市在分母，其於國家發展上的意義，則是使臺灣中部得以有臺中直轄市領跑帶動，而可以平衡臺北和高雄兩頭的拉力，所以這一個方向，我們基本上是不反對的，因為再怎麼樣，都比現狀要好。但我們還是要指出，這仍是一個遷就現狀而充滿政治考量的方案，國民黨政府盤算的是要繼續維持在都會區的執政優勢，而以擴大直轄市轄區的方式來鞏固地盤。但我們要提醒的是，在國家財政收入不比以往的情況下，我們看到了臺中縣市因為縣市合併升格而增加了人事成本和中央政府補助款、卻相對地削減了一般縣市的分配額。而各縣市爭相爭取升格一旦失敗所帶來的相對剝奪感，恐怕才是中國國民黨政府日後所要面臨的真正考驗，因為這暴露出中國國民黨原是一個都會菁英的政黨，只照顧其支持者，而坐視一般縣市人民成為二等國民。然則這種政治不滿，則可能是民主進步黨「鄉村包圍城市」、「地方包圍中央」，在地方自治選舉中重新出發、挑戰國民黨全國執政權的契機。
〈地方制度法〉的直轄市條文修正方向有著根本的錯誤，就是為了臺中縣市的合併升格，把所有縣市升格的潘朵拉盒子都打開了，中央政府又缺乏擔當，不敢承認修法是為臺中縣市量身打造的，反而回過頭一度否認三都十五縣是馬英九的政見，又矯情讓其餘各縣市提出合併升格申請，對於修法背後的國家發展戰略，從來沒有向人民說明清楚過。直轄市的地位原本就不屬於憲法保障，修憲後我國的地方制度全部依法律定之，所以政府在考慮國土再造時，是應當把自治行政層級和行政區劃和財政收支劃分等修法問題一併納入思考與討論。直轄市的設置在省虛級化後已經毫無意義，其存在只會扭曲國家資源的分配，〈地方制度法〉的修正不去處理既有直轄市的問題，實在不是一個有政治智慧和決斷力的作法。
國立中興大學農村規劃研究所助理教授董建宏指出，三都的構想最早始於張景森於國立臺灣大學城鄉與建築研究所任教期間所提出的研究報告《臺灣國土綜合發展計畫》，這份報告主張健全臺北都會區的機能，使之同時作為臺灣的政經中心以及臺灣與東北亞及全球經濟貿易往來的節點，臺中都會區作為兩岸經貿的節點，高雄都會區則作為臺灣與東南亞的節點，三個都會區則依賴臺灣高速鐵路串連交通。在其構想中，三「都」是都會區或生活圈機能的概念，而不是行政區，因為如果將臺北都會區合為一臺北直轄市，光臺北縣市、基隆市加起來人口就有七百萬，佔了臺灣三分之一，這還不計入新竹縣市和已達升格條件的桃園縣，與其如此，倒不如就直接把臺灣全國各縣市分成四個次級行政區，大臺北區、大臺中區、大臺南區和大臺東區，同時將連江歸入大臺北區、金門歸入大臺中區、澎湖歸入大臺南區，並且在各區域設立區域發展的協調與決策機制，同時擴大地方稅基，由各都會區縣市來支援區域內農業縣和離島縣的財政（大臺東區則由中央政府特別補助），如是方能真正落實區域平衡和財政自主。
臺灣地狹人稠，都市化程度高，所以既有基於城鄉分治而設置的市縣地方制度和地方財政制度，已經脫離了現實的需要，而由於都市不斷擴張，而且未必沿著行政邊界發展，所以都會區治理問題的解決，光靠直轄市兼併鄰縣或郊區是永遠緩不濟急的，事實上，美國的紐約大都會和洛杉磯大都會，就都不是單一行政區，而是以紐約市或洛杉磯市為中心和圍繞四週的其他地方政府組織區域共同發展出來的都會區，大都會區內的各個地方自治團體，則透過跨域決策機制或行政協議來分攤彼此在區域內的角色與功能。如果我國朝野上下還未對於未來的行政區劃與地方制度形成修法上的共識，則依筆者之見，何不先就區域自治聯盟之建構，作為未來新設大行政區的試點與過渡。
此之所謂區域自治聯盟，是較之區域首長對話機制更緊密的跨域治理模式，也就是在中央政府的協助和督促下，由區域內的各縣市簽訂行政契約或行政協議，將共同的特定領域事務交由一方或特定機構來主持，並由中央政府和行政法院分就行政和司法程序來加以監督和給予救濟。以臺北都會區為例，路網跨越臺北縣市的大眾捷運系統，依〈大眾捷運法〉第四條第二項規定：「路網跨越不相隸屬之行政區域者，由各有關直轄巿、縣（巿）政府協議決定地方主管機關，協議不成者，由交通部指定之」，即協議統一由臺北市管轄；又如臺北市政府為了徹底解決治水問題，乃設立臺北市總合治水推動委員會，邀請臺北縣政府和基隆市政府作為成員參與決策，由此皆可見，跨域治理已經因應地方治理的實際需要而展開運用，這讓地方自治會存在著更彈性、活潑的可能性，讓更有能力或興趣的機構去從事特定的公共服務，未必非要以擴大單一地方政府的行政區方式，來由其總攬區域內所有的行政事務。目前，大臺北區的區域自治聯盟，可以由行政院來協助促成，大臺中區有行政院中部辦公室，大臺南區有行政院南部辦公室，大臺東區則有行政院東部辦公室，區域自治聯盟的鬆散形式，既可以有效地緩解區域政策和行政管轄權不一致所帶來的衝突，事實上對於行政區劃和中地關係現狀的變動亦不大。
〈地方制度法〉第七條之一規定，有關縣市單獨或合併升格直轄市之改制計畫，一律由行政院作成最後決定。如果吾人了解當前政府的政策藍圖，大概可以猜想得出行政院核定結果為何，恐怕也只有臺中縣市合併升格案會成立。由於〈地方制度法〉第七條規定：「省、直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）及區之新設、廢止或調整，依法律規定行之」，在三都成形之後，關於十五縣之整合，則為下一波地方自治立法的重點，這只要建立法源，即可授權由行政院來主導完成。不過，吾人擔心，如果政府不能根本地從〈財政收支劃分法〉著手檢討直轄市與縣市的不平等財政地位，甚至從〈地方制度法〉根本地廢除直轄市，劫貧濟富式的國家財政錯誤配置、三都對鄰縣資源的磁吸效應，重菁英輕常民的治理心向，我們預言國民黨終將會以交出地方執政權作為其錯誤政策的代價，然而我們則更擔心，在兩岸的全球競爭格局中，臺灣透過國土空間再造以厚植國家競爭力的希望，也將因時間不等人而一同遭到葬送。
（本文整理自民國九十八年六月十二日上午北台灣科學技術學院通識教育中心假臺北市該校財經大樓九樓會議室主辦之地方制度法論壇──《〈地方制度法〉修正後對我國國國家發展之影響》專題研討會發言）
民國九十八年六月十八日十二時三十分
於新竹中華大學行政管理學系研究室
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